Con l’avvio delle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime, la determinazione dell’indennizzo al concessionario uscente è divenuta uno dei principali nodi applicativi della Legge Concorrenza (L. 118/2022), come modificata dal decreto Salva Infrazioni (d.l. 131/2024, convertito in L. 166/2024). Due le riflessioni che si intendono proporre. La prima riguarda la composizione dell’indennizzo alla luce della disciplina vigente e della giurisprudenza più recente. La seconda riguarda la scelta del legislatore di escludere il valore dell’attività esercitata, il c.d. avviamento.
L’art. 4, comma 9, L. 118/2022 riconosce al concessionario uscente il diritto a un indennizzo “a carico del concessionario subentrante pari al valore degli investimenti effettuati e non ancora ammortizzati al termine della concessione”, al netto degli aiuti pubblici percepiti e non rimborsati, “nonché pari a quanto necessario per garantire al concessionario uscente un’equa remunerazione sugli investimenti effettuati negli ultimi cinque anni”. Il valore è determinato con perizia “acquisita dall’ente concedente prima della pubblicazione del bando di gara”, asseverata da un professionista nominato dall’ente su indicazione del Consiglio nazionale dei dottori commercialisti, con spese a carico dell’uscente. Il perfezionamento del nuovo rapporto concessorio è subordinato al pagamento dell’indennizzo “in misura non inferiore al venti per cento”. Il decreto ministeriale che avrebbe dovuto definire i criteri di calcolo entro il 31 marzo 2025 non è stato adottato, ma l’ultimo periodo della stessa disposizione precisa che “la mancata adozione del decreto di cui al primo periodo del presente comma non giustifica il mancato avvio della procedura di affidamento di cui ai commi 1 e 2”.
L’indennizzo si compone, dunque, di due voci: gli investimenti non ammortizzati e l’equa remunerazione degli investimenti dell’ultimo quinquennio. La giurisprudenza più recente ne ha tracciato con chiarezza i confini. Sono indennizzabili soltanto gli investimenti strumentali e non ancora ammortizzati, e il Comune può legittimamente disattendere la perizia di parte che vi includa beni già ammortizzati, amovibili o non strumentali all’attività (TAR Liguria, Sez. I, ord. 18 luglio 2026, n. 262). Restano fuori, del pari, le voci parametrate al fatturato o al “valore aziendale”, disancorate da una verifica concreta degli investimenti (TAR Lazio, Roma, Sez. V-ter, 10 aprile 2026, n. 6468).
Fin qui il dato normativo e giurisprudenziale. L’attività esercitata in uno stabilimento balneare, tuttavia, non si esaurisce nelle opere realizzate, né nella sola clientela. È organizzazione dei servizi, personale formato, rapporti consolidati con fornitori e operatori turistici, capacità gestionale, nome e reputazione costruiti nel tempo. È, soprattutto, l’attitudine di quel complesso di beni e relazioni a produrre reddito stagione dopo stagione.
Tutto questo, in una parola, è avviamento. La rilevanza dell’istituto è ben nota al codice civile. L’art. 2555 c.c. definisce l’azienda come “il complesso dei beni organizzati dall’imprenditore per l’esercizio dell’impresa”, e l’avviamento ne esprime il valore ulteriore rispetto alla somma dei singoli beni. L’art. 2424, lett. B.I.5, c.c. lo colloca tra le immobilizzazioni immateriali dell’attivo dello stato patrimoniale, mentre l’art. 2426, n. 6, c.c. ne detta i criteri di valutazione, consentendone l’iscrizione in bilancio soltanto se acquisito a titolo oneroso e nei limiti del costo sostenuto.
Sul piano positivo, il termine di raffronto più immediato è l’art. 34 della L. 392/1978, che, alla cessazione della locazione di immobili adibiti alle attività di cui all’art. 27 (…adibiti ad una delle attività appresso indicate: 1) industriali, commerciali e artigianali; 2) di interesse turistico…), riconosce al conduttore un’indennità per la perdita dell’avviamento e un’“ulteriore indennità” di pari importo “qualora l’immobile venga, da chiunque, adibito all’esercizio della stessa attività” entro un anno dalla cessazione. Dal punto di vista degli operatori, la ratio di tale previsione ben si attaglierebbe anche alle concessioni in esame, in cui il subentrante esercita la medesima attività nel medesimo luogo.
Le frizioni, tuttavia, sono evidenti: la concessione demaniale ha natura pubblicistica ed è estranea alla disciplina delle locazioni. L’art. 12, par. 2, della direttiva 2006/123/CE preclude, poi, che la procedura di selezione possa “accordare altri vantaggi al prestatore uscente”. E, come si è visto, il legislatore nazionale ha scelto consapevolmente di ancorare l’indennizzo ai soli investimenti, senza alcun riferimento all’avviamento.
Non si tratta, allora, di sostenere l’applicazione diretta dell’art. 34 della L. 392/1978 alle concessioni demaniali, né di invocare un avviamento forfettario, soluzioni entrambe precluse dal quadro normativo e giurisprudenziale. Il punto che qui si intende indagare è diverso: se, pur nel rispetto di questi vincoli, l’ordinamento offra appigli per riconoscere, nella determinazione dell’indennizzo, il valore dell’attività esercitata. È uno spunto di riflessione, non una conclusione.
L’avviamento traduce in termini giuridici un principio semplice: il valore creato dall’organizzazione di un’impresa, e del quale altri si avvantaggiano, non dovrebbe essere acquisito senza compenso. È lo stesso principio che, su un piano generale, ispira il divieto di arricchimento senza giusta causa di cui all’art. 2041 c.c., e che l’art. 34 della L. 392/1978 declina per le locazioni commerciali.
Le analogie non mancano. La prima è offerta dallo stesso settore balneare. Sulle aree private retrostanti lo stabilimento, condotte in locazione per parcheggi o servizi o ristoranti, l’indennità di avviamento ex art. 34 della L. 392/1978 è in linea di principio dovuta ove il rapporto sia qualificabile come locazione commerciale ordinaria. Lo conferma, sia pure con esito negativo per il gestore, una recente pronuncia del Tribunale di La Spezia, chiamato a pronunciarsi proprio su uno stabilimento balneare la cui concessionaria chiedeva, per il contratto di locazione dell’area privata retrostante — in parte adibita a parcheggio, in parte occupata da manufatti pertinenziali —, la riqualificazione in locazione ad uso diverso ex art. 27, comma 1, L. 392/1978, con conseguente durata sessennale e diritto all’indennità di avviamento (Trib. La Spezia, 26 marzo 2026). Il Tribunale, applicando i principi di Cass. civ., Sez. III, 21 agosto 2025, n. 23655, ha confermato la natura stagionale del contratto — e, su questa base, l’inapplicabilità della tutela indennitaria — lasciando però emergere il presupposto implicito: ove il rapporto non avesse presentato quella natura, l’indennità sarebbe spettata. Ne deriva un evidente paradosso: all’interno del medesimo compendio aziendale, l’avviamento rileva — in presenza di un contratto commerciale ordinario — per il parcheggio e non per il ristorante sulla spiaggia, che pure ne costituisce il cuore.
Il paradosso ha, del resto, una radice sistematica. La L. 392/1978 — che all’art. 35 esclude l’indennità di avviamento tra l’altro, per le locazioni relative ad attività di carattere transitorio, in quanto «una attività svoltasi per breve periodo non [è] idonea a creare avviamento né a radicare aspettative di […] preferenza nel caso di nuova locazione» (così, in motivazione, Cass. 23655/2025, cit.) — presuppone, a contrario, che le attività durature siano, per il sistema, pienamente idonee a generare avviamento tutelabile. Difficile allora comprendere perché, per la medesima attività economica esercitata pluriennalmente, l’ordinamento riconosca dignità giuridica all’avviamento quando il bene su cui essa insiste è privato e la neghi, invece, quando è demaniale.
Un ulteriore interrogativo arriva, in modo complementare, dalle vicende delle locazioni commerciali stagionali. Il Tribunale di Palermo — chiamato a decidere sul contratto di locazione di uno stabilimento balneare siciliano stipulato tra usufruttuarie e conduttore — ha qualificato il rapporto come locazione stagionale ex art. 27, comma 6, L. 392/1978: tipo contrattuale che esclude il diritto all’indennità di avviamento ex art. 34, perché «in caso di cessazione del rapporto di locazione stagionale, il conduttore di immobile adibito ad uso diverso dall’abitazione non ha diritto all’indennità per la perdita dell’avviamento» (Trib. Palermo, Sez. II, 7 novembre 2024, che richiama Cass. civ., Sez. III, 9 agosto 2002, n. 12076). La ratio è analoga a quella già incontrata: la stagionalità, benché reiterata nel tempo, non è considerata idonea a radicare avviamento.
Il perimetro del paradosso, qui, si sposta ancora: lo stabilimento balneare ha, per sua natura, esercizio concentrato nei mesi estivi, ma poggia su una continuità organizzativa, patrimoniale e di clientela che si costruisce pluriennalmente — e nella concessione demaniale ancor più che nella locazione privata, data la durata tipicamente lunga del titolo concessorio. In quale alveo collocarlo, allora: quello della stagionalità, che l’avviamento esclude, o quello della stabilità pluriennale dell’impresa, che lo presuppone? A rendere la questione meno nitida contribuisce, peraltro, un dato di realtà: una parte non trascurabile degli stabilimenti balneari non osserva affatto una chiusura invernale, ma mantiene aperto per tutto l’anno il ristorante annesso, con offerta di servizi di ristorazione, eventi e cerimonie. In questi casi, la qualificazione in termini di stagionalità pare francamente difficile da sostenere, e la ratio dell’esclusione dell’avviamento — fondata, come si è visto, sul carattere breve e discontinuo dell’esercizio — rischia di non trovare presa: l’attività, osservata nella sua continuità effettiva, è pienamente idonea a radicare avviamento, nel senso che il sistema della L. 392/1978 attribuisce a quel concetto. La domanda, in disparte ogni soluzione, meriterebbe di essere posta.
Un ulteriore spunto, questa volta interno alla stessa Legge Concorrenza, potrebbe trarsi dalla formula dell’equa remunerazione. Quest’ultima, è bene chiarirlo, non si risolve nel rimborso del costo non ammortizzato — che è già oggetto della prima voce — ma rinvia al rendimento che l’investimento ha prodotto o era ragionevolmente destinato a produrre. L’aggettivo “equa”, al di là delle sue possibili letture, potrebbe allora suggerire una valutazione che tenga conto, almeno in parte, della concreta redditività dell’attività in cui quegli investimenti sono stati impiegati — tema, questo, non estraneo a ciò che l’ordinamento, in altri contesti, qualifica come avviamento.
Ci si potrebbe allora domandare se non si tratti tanto di aggiungere all’indennizzo una voce che la legge non prevede, quanto, piuttosto, di dare contenuto a una voce che la legge già prevede. Entro il perimetro degli investimenti dell’ultimo quinquennio, e sulla base di dati documentati, il valore dell’attività svolta potrebbe trovare spazio nella determinazione dell’equa remunerazione. Una lettura di questo tipo, se accolta, non contrasterebbe con il divieto di vantaggi per l’uscente, perché non introdurrebbe automatismi né forfait, ma esigerebbe la verifica concreta che la giurisprudenza ha posto a presidio del sistema.
Sul piano operativo, una simile prospettiva, se accolta, richiederebbe al concessionario uscente di documentare non soltanto gli investimenti e i relativi piani di ammortamento, ma anche la redditività da essi generata, così da fornire all’ente concedente e al perito gli elementi per una corretta quantificazione. Ai Comuni, dal canto loro, spetterebbe acquisire la perizia secondo le modalità dell’art. 4, comma 9, ed indicarne il valore nel bando, anche nella forma di un tetto massimo provvisorio, così da renderlo conoscibile prima della presentazione delle offerte.
Non resta che vedere se il bando tipo previsto dall’art. 8 del d.l. 11 marzo 2026, n. 32, la cui bozza è stata di recente presentata dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, e il tanto atteso decreto attuativo in materia di indennizzi, semmai arriverà, sapranno prendere in considerazione tali spunti di riflessione.
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