La Cassazione si pronuncia sull’azione popolare dei cittadini elettori

In questo recente approfondimento a cura dell’Avvocato Maurizio Lucca focus su una sentenza della Cassazione che evidenzia il perimetro dell’azione popolare dei cittadini elettori.

La sez. I civ. della Cassazione, con l’ordinanza 19 settembre 2026, n. 25567, delinea i confini dell’azione popolare, di cui all’art. 9 del d.lgs. n. 267 del 2000 («Ciascun elettore può far valere in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano al comune e alla provincia») [1], non potendo essere promossa dai cittadini nei confronti di decisioni dell’Amministrazione nell’esercizio della funzione pubblica, e, nello specifico, di imporre alla stessa di contestare al RUP (Responsabile Unico del progetto/procedimento) una condotta negligente, in concorso con l’operatore economico esecutore di un intervento pubblico (realizzazione del locale museo archeologico), con contestuale richiesta risarcitoria: l’azione popolare è di tipo “sostitutivo” o “suppletivo”, essendo volta a favorire la tutela dei diritti e degli interessi dell’ente in caso di inerzia dei suoi amministratori, non potendo svolgere alcuna funzione “correttiva” [2].

L’azione popolare

In effetti (a livello astratto), l’azione popolare [3], dell’art. 9, del d.lgs. n. 267/2000, consente ad ogni cittadino di intervenire affinché l’Amministrazione comunale provveda diligentemente alla cura degli interessi generali a cui è preposta («Il comune è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo», comma 2, dell’art. 3 del TUEL), evitando aggravi di spesa o sprechi privi di giustificazione, rilevando, tuttavia, che l’azione da esso contemplata ha natura “sostitutiva” o “suppletiva”, e non già di tipo “correttivo” (in cui l’attore contrasta con l’Ente stesso al fine di rimuovere gli errori e le illegittimità da questo commessi), di modo che il suo presupposto necessario va rinvenuto solo nell’omissione, da parte dell’ente, dell’esercizio delle proprie azioni e ricorsi.

Nel concreto, l’ipotesi costituisce uno dei casi in cui, in deroga all’art. 100 cpc («Per proporre una domanda o per contraddire alla stessa è necessario avervi interesse»), nella lettura dell’art. 81 cpc («Fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, nessuno può far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui») [4], può aversi un legittimo fenomeno di “sostituzione processuale” [5], conferendo una determinata disposizione di legge al cittadino elettore dell’Ente locale una forma di “legittimazione speciale”, la quale, pur non fondata sulla titolarità propria e diretta di una posizione giuridica, costituisce titolo autonomo – basato solo sulla previsione di legge e sul presupposto da questo previsto (ossia, l’omissione, da parte dell’Ente, dell’esercizio delle proprie azioni e dei ricorsi) – per adire il giudice (ancorché la titolarità delle posizioni giuridiche che si intendono tutelare sia propria dell’Ente locale) [6].

L’iniziativa sostitutiva postula, dunque, da un lato, una situazione giuridica attiva in capo all’Ente da tutelare mediante azione giudiziale, dall’altro, l’inerzia dello stesso nel far valere detta situazione giuridica in sede processuale, escludendo la legittimazione sostitutiva qualora:

• l’Ente abbia già avviato le iniziative necessarie a tutelare tali interessi;
• non esista una situazione giuridica attiva di spettanza dell’Ente [7].

In termini più divulgativi, il cittadino deve agire in via “suppletiva”, non evidentemente per la declaratoria di una illegittimità di un provvedimento emesso dall’Ente comunale e contestando, in sostanza, la correttezza dell’agere pubblico: deve essere invocabile un’omissione del soggetto titolare dell’azione a cui si vuole supplire, ed, in questo senso, il comma 2, primo periodo, del cit. art. 9, prevede che «il giudice ordina l’integrazione del contraddittorio nei confronti del comune ovvero della provincia» (un litisconsorzio processuale tra gli attori elettori ed il Comune) [8].

L’approdo comporta che l’azione non è utilizzabile al fine di rimuovere errori o irregolarità commessi in danno dell’interesse di cui l’Ente è portatore, può essere esperita contro un soggetto terzo e non contro il Comune per far valere l’illegittimità di atti riferibili ad esso, e risulta ammissibile solo in caso di inerzia e non qualora esso abbia provveduto.

Se così non fosse, il cittadino si verrebbe a sostituire all’espressa volontà di un Ente elettivo rappresentativo della volontà dei cittadini, con un evidente vulnus del principio democratico, potendo il non eletto amministrare al posto di coloro che sono stati eletti per tale funzione pubblica.

In definitiva, il presupposto necessario dell’“azione popolare” va rinvenuto soltanto nell’omissione, da parte del Comune, dell’esercizio delle proprie azioni o nell’inerzia da vicariare, non potendo essere diretta a contestare la validità degli atti del Comune per conto del quale si dichiara di agire.

Occorre che l’azione e il ricorso siano volti alla tutela di posizioni giuridiche dell’Ente locale (cui l’elettore si sostituisce), nei confronti di possibili pregiudizi derivanti da azioni od omissioni di terzi, da fatti od atti compiuti da privati o anche da altre pubbliche amministrazioni: sul presupposto dell’inerzia del soggetto legittimato attivo in via principale, si fa valere in giudizio, in nome proprio, un diritto formalmente altrui, pur senza mai prospettarlo come direttamente proprio; sicché qualora l’Ente abbia agito l’esercizio dell’azione popolare, sostitutiva, finirebbe inammissibilmente per sostituirsi a volontà già espressa ed imputabile appunto al Comune [9].

Non è, di contro, possibile che l’elettore insorga, in luogo dell’Ente (da lui considerato inadempiente), avverso atti adottati dal medesimo, potendo in tali casi quest’ultimo, ove sussistano i presupposti, agire in autotutela, ed inoltre non può essere articolata per far valere azioni che non sono di spettanza dell’Ente locale nell’interesse del quale si dichiara di agire [10].

La parte finale del comma secondo, dell’art. 9 del TUEL dispone che «in caso di soccombenza, le spese sono a carico di chi ha promosso l’azione o il ricorso, salvo che l’ente costituendosi abbia aderito alle azioni e ai ricorsi promossi dall’elettore».

Pare giusto rammentare che il comma 1, dell’art. 70 del d.lgs. n. 267/2000, prevede un’ulteriore “azione popolare” in materia elettorale: «La decadenza dalla carica di sindaco, presidente della provincia, consigliere comunale, provinciale o circoscrizionale può essere promossa in prima istanza da qualsiasi cittadino elettore del comune, o da chiunque altro vi abbia interesse davanti al tribunale civile»: il giudizio involge posizioni di diritto soggettivo perfetto, non è sottoposta al rispetto di termini perentori, in ragione della sua natura non impugnatoria [11].

Fatto

Nella sua essenzialità, la Corte d’Appello rigettava l’appello proposto da alcuni cittadini elettori avverso la sentenza del Tribunale, che aveva rigettato l’azione popolare proposta dagli appellanti nei confronti di coloro che avevano ricoperto l’incarico di RUP, nel contratto di appalto lavori, al fine di far accertare la responsabilità dei convenuti per la mancata conclusione dei lavori, con condanna al risarcimento in favore del Comune, a titolo di danni patrimoniali, nonché ulteriore risarcimento a titolo di danni non patrimoniali, ivi compreso il danno alla lesione dell’immagine e perdita di chances.

Gli attori popolari avevano dichiarato di agire allo scopo di sopperire all’inerzia del Comune, il quale, convenuto in giudizio dell’aggiudicatario per la risoluzione del contratto d’appalto e per la condanna dell’Ente al risarcimento danni, aveva omesso di chiamare in causa in cit. RUP (rispettivamente dipendente e Sindaco del Comune), e – ad avviso degli attori – erano stati responsabili di negligenze tali da determinare il blocco dei lavori.

Il rigetto del Tribunale, dopo la costituzione anche del Comune, sull’inammissibile dell’azione popolare, in quanto avente natura correttiva, essendo volta a sostituirsi ad una volontà già regolarmente espressa dall’Ente nell’ambito del giudizio civile; sentenza confermata in Appello nella considerazione che l’azione è di tipo sostitutivo o suppletivo, essendo volta a favorire la tutela dei diritti e degli interessi dell’Ente in caso di inerzia dei suoi amministratori, non potendo svolgere alcuna funzione correttiva, allorché gli attori assumano un ruolo in contrasto con l’Ente stesso al fine di rimuovere gli errori o le illegittimità da quest’ultimo commesse a danno dell’interesse collettivo.

Nella disamina si acclarava che gli attori avevano inteso censurare le modalità con le quali il Comune aveva espresso in concreto la propria volontà (si contestava la strategia processuale prescelta dal Comune, ossia la mancata chiamata in giudizio, oltre che dell’impresa esecutrice, dei RUP asseritamente ritenuti responsabili, quest’ultimi ritenuti senza addebiti da parte dell’Amministrazione civica).

Decisione

La Corte rileva l’infondatezza dei motivi (con condanna alle spese), visto che la Corte d’Appello aveva correttamente seguito i sotto elencati orientamenti sull’azione popolare (il Comune non è rimasto in alcun modo inerte nell’ambito del contratto d’appalto, avendo agito nell’interesse dello stesso, con apposita azione; mentre, pur dichiarando di non aderire all’azione popolare proposta dai cittadini elettori, si è costituito in giudizio, partecipando ed articolando le proprie difese contro la prospettazione degli attori popolari):

• è ammissibile solo se diretta a riparare alle omissioni degli organi amministrativi nella tutela di diritti ed interessi legittimi non esercitata dall’Ente amministrativo competente (un’omissione anche in forma implicita, cioè attraverso il proprio contegno sostanziale e processuale) [12];
• a carattere sostitutivo e non correttivo non utilizzabile al fine di rimuovere errori o irregolarità commessi in danno dell’interesse di cui l’Ente portatore;
• può essere esperita contro un soggetto terzo e non contro il Comune per far valere l’illegittimità di atti riferibili a detto Ente (contestare la validità degli atti del Comune per conto del quale si dichiara di agire) [13], e risulta ammissibile solo in caso di inerzia dell’Ente locale e non qualora esso abbia provveduto, diversamente il cittadino sarebbe investito di un potere che appartiene solo agli eletti, con un evidente riduzione del principio democratico [14];
• la sostituzione dell’attore popolare al Comune o alla Provincia costituisce una grave limitazione dell’autonomia dell’Ente, sicché non è configurabile in mancanza di un serio e fondato motivo [15];
• riguarda atti adottati da altri organi amministrativi, e non già dal medesimo Ente locale, non essendo ipotizzabile un ricorso del Comune avverso i propri atti [16];
• una deroga al criterio della titolarità propria e diretta delle posizioni giuridiche azionate in giudizio espresso dall’art. 81 cpc, quale riconoscimento di una forma straordinaria di legittimazione processuale ex lege fondata sul presupposto dell’essere il ricorrente un cittadino elettore [17].

L’ordinanza riassume gli orientamenti sui presupposti dell’azione popolare, non potendo ricorrere alla stessa quando non si condividano le decisioni assunte dal Comune, dovendo – in questo caso – sostituirsi alla cura del bene pubblico partecipando alle elezioni, senza gravare il giudice da pretese su scelte di merito, che seppure non condivisibili, sono state assunte, e nella fattispecie, peraltro ritenute corrette.

Note

[1] Allo scopo di tutelare un interesse pubblico, attraverso l’attribuzione di una legittimazione diffusa, che, perciò, prescinde dalla specifica titolarità di una situazione giuridica soggettiva qualificata in capo all’attore o agli attori, Cass. civ., SS. UU., 18 dicembre 2020, n. 29106.

[2] Cons. Stato, sez. V, 29 aprile 2010, n. 2457; TAR Lazio, Roma, sez. II, 4 febbraio 2022, n. 1328.

[3] I primi riferimenti si riscontrano nell’art. 114 del Regio Decreto 10 febbraio 1889, n. 5921, primo Testo Unico della legge comunale e provinciale del Regno d’Italia, ove si stabiliva che «Ciascun contribuente può, a suo rischio e pericolo, con l’autorizzazione della Giunta provinciale amministrativa, far valere azioni che spettino al comune o ad una frazione del comune», e nell’art. 83, della legge Crispi, legge 17 luglio 1890, n. 6972, istitutiva della IPAB, ove si disponeva che «L’azione popolare deve, qualunque sia il giudice competente, esser fatta valere col ministero di procuratore, ed essere sempre spiegata in contraddittorio del prefetto e della legittima rappresentanza dell’ente a cui si riferisca, e non può essere introdotta se non per le materie che abbiano fatto oggetto di ricorso notificato al prefetto 30 giorni innanzi».

[4] L’istituto della legittimazione ad agire o a contraddire in giudizio (legittimazione attiva o passiva) si ricollega al principio dettato dall’art. 81 cpc, secondo cui nessuno può far valere nel processo un diritto altrui in nome proprio fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, e comporta – trattandosi di materia attinente al contraddittorio e mirandosi a prevenire una sentenza inutiliter data – la verifica, anche d’ufficio, in ogni stato e grado del processo (salvo che sulla questione sia intervenuto il giudicato interno) e in via preliminare al merito (con eventuale pronuncia di rigetto della domanda per difetto di una condizione dell’azione), circa la coincidenza dell’attore e del convenuto con i soggetti che, secondo la legge che regola il rapporto dedotto in giudizio, sono destinatari degli effetti della pronuncia richiesta, Cass. civ., SS.UU., 9 febbraio 2012, n. 1912.

[5] È noto che il sistema di tutela giurisdizionale amministrativa ha il carattere di giurisdizione soggettiva e non di difesa dell’oggettiva legittimità dell’azione amministrativa, alla stregua di un’azione popolare, e non ammette, pertanto, un ampliamento della legittimazione attiva al di fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, Cons. Stato, sez. IV, 6 dicembre 2013, n. 5830; Ad. Plen. n. 4/2011; TAR Sicilia, Palermo, sez. V, 4 novembre 2024, n. 3014.

[6] Cons. Stato, sez. IV, 9 luglio 2011, n. 4130.

[7] Cons. Stato, sez. V, 12 novembre 2024, n. 9046.

[8] Trattasi di un’azione popolare di tipo sostitutivo o suppletivo destinata a favorire la tutela dei diritti e degli interessi del Comune in caso di inerzia degli amministratori in ordine all’esercizio di tale tutela, Cons. Stato, sez. V, 28 maggio 2001, n. 2889.

[9] TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 7 aprile 2016, n. 1766. Anche quando abbia prestato acquiescenza e rinunziato ad adire il giudice, dismettendo la relativa facoltà, TAR Puglia, Bari, sez. I, 10 aprile 2002, n. 1735.

[10] Cons. Stato, sez. III, 12 novembre 2019, n. 7762.

[11] Cass. civ., sez. I, ordinanza 7 ottobre 2020, n. 21582.

[12] L’azione popolare è consentita solo in caso di inerzia degli amministratori, Cons. Stato, sez. V, 29 aprile 2010, n. 2457.

[13] Cons. Stato, sez. V, 8 settembre 2003, n. 5034, sia pure con riferimento all’art. 7 della legge n. 142/1990.

[14] Cass. civ., SS.UU., 1° giugno 2023, n. 15601; Cass., sez. I, 19 settembre 2023, n. 26801.

[15] Cons. Stato, sez. V, 28 maggio 2001, n. 2889.

[16] Cons. Stato, sez. 1, parere 14 aprile 1999, n. 3143/1996, non è infatti possibile che l’elettore insorga, in luogo dell’Ente (da lui considerato inadempiente), avverso atti adottati dal medesimo, potendo in tali casi quest’ultimo, ove sussistano i presupposti, agire in autotutela, e non essendo l’azione di tipo correttivo, TAR Lazio, Roma, sez. II, 6 giugno 2017, n. 6662.

[17] TAR Lazio, Roma, sez. II, 4 febbraio 2022, n. 1328.