Congedo straordinario retribuito per il dottorato di ricerca all’estero

Congedo straordinario retribuito per il dottorato di ricerca all’estero (art. 2 della legge 13 agosto 1984, n. 476): il certificato che nessuno può rilasciare. Le scuole chiedono l’equipollenza preventiva del titolo, il Ministero dell’università dichiara «non ricevibili» le relative istanze e i giudici del lavoro si dividono. Lo stato della giurisprudenza e le cautele per chi intende partire

A cura dello Studio Legale Esposito Santonicola

Accade con frequenza crescente che un docente di ruolo, ammesso a un corso di dottorato presso un ateneo pubblico di un altro Stato dell’Unione europea, chieda all’istituzione scolastica il congedo straordinario per motivi di studio e, trattandosi per lo più di corsi privi di borsa, la conservazione dello stipendio. Accade con pari frequenza che la risposta sia un diniego, motivato con la mancanza di una valutazione preventiva di equipollenza del titolo estero con il dottorato italiano. La difficoltà è che quella valutazione, allo stato, nessuno è disposto a rilasciarla: il Ministero dell’università e della ricerca, nella pagina istituzionale dedicata ai titoli accademici esteri, dichiara di non avere competenza a pronunciarsi in anticipo sull’equipollenza di dottorati non ancora conseguiti e avverte che le istanze delle pubbliche amministrazioni in tal senso «saranno considerate non ricevibili». Il dipendente si ritrova così in un circolo che ricorda il Comma 22 di Joseph Heller: per partire occorre il congedo, per il congedo occorre un certificato, e il certificato non si rilascia per un titolo che si potrà conseguire soltanto partendo.

Il quadro normativo sta in poche righe. L’art. 2 della legge 13 agosto 1984, n. 476 prevede che il pubblico dipendente ammesso ai corsi di dottorato di ricerca sia collocato a domanda in congedo straordinario per motivi di studio per il periodo di durata del corso. L’art. 52, comma 57, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 vi ha aggiunto che, in caso di ammissione senza borsa di studio o di rinuncia a essa, l’interessato conserva il trattamento economico, previdenziale e di quiescenza, con obbligo di restituzione se il rapporto di lavoro cessa per sua volontà nei due anni successivi al conseguimento del titolo; l’art. 19, comma 3, della legge 30 dicembre 2010, n. 240 ha poi subordinato il collocamento in congedo alla compatibilità con le esigenze dell’amministrazione. Il testo vigente esclude dal beneficio chi abbia già conseguito il titolo di dottore di ricerca o sia già stato iscritto a un corso di dottorato per almeno un anno accademico fruendo del congedo. Sulla sede dell’ateneo la disposizione non distingue tra università italiane e straniere e non richiede, nella sua lettera, alcuna previa valutazione del corso. È in quel silenzio che si è inserita la giurisprudenza.

L’orientamento più risalente muove dal Consiglio di Stato, Sezione VI, decisione n. 5066 depositata il 2 ottobre 2007, secondo cui l’art. 2 della legge n. 476 del 1984 è disposizione «indirizzata ad operare in via primaria per i corsi di dottorato istituiti presso le università italiane», sicché l’art. 74 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, che affidava al Ministero il riconoscimento del titolo estero già conseguito, varrebbe a maggior ragione, prima della frequenza, quando dal corso si intende trarre l’esonero dalla prestazione lavorativa. La Corte di cassazione, Sezione lavoro, con la sentenza n. 21276 depositata il 15 ottobre 2010 (Presidente Sciarelli, estensore Curcuruto), ha fatto propria questa impostazione: ha cassato la decisione della Corte d’appello di Torino che aveva riconosciuto l’aspettativa retribuita a una docente iscritta a un dottorato senza borsa presso l’Università di Barcellona e, decidendo nel merito, ha rigettato la domanda, ritenendo necessaria una valutazione favorevole della competente autorità ministeriale e insufficiente, di per sé, l’appartenenza dello Stato estero all’Unione europea. Nella medesima linea si collocano il TAR Lazio, Sezione Prima quater, con la sentenza n. 10102 pubblicata il 30 luglio 2019, e, nella giurisprudenza del lavoro più recente, il Tribunale di Catania, che con ordinanza cautelare del 2026 ha respinto il ricorso d’urgenza di una docente iscritta a un dottorato estero. Quest’ultima pronuncia merita attenzione per le sue ragioni più che per il suo esito: il rigetto si basa, anzitutto, sulla mancata prova del pericolo di un pregiudizio irreparabile e, quanto al merito, sul rilievo che l’istanza presentata alla scuola non indicava il programma, gli insegnamenti, il progetto di ricerca e la durata del corso, e che non risultava provata alcuna richiesta alle università italiane, cui l’art. 38, comma 3.2, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 affida il riconoscimento accademico dei dottorati esteri, di verificare la riconducibilità del percorso al dottorato nazionale. L’ordinanza richiama precedenti conformi dei Tribunali di Cagliari, Potenza e Sassari.

Il quadro, tuttavia, si è mosso. Il Tribunale di Gorizia, in funzione di giudice del lavoro, con la sentenza n. 88 del 20 giugno 2024 (giudice dott. Gabriele Allieri), e il Tribunale di Bergamo, Sezione lavoro, con sentenza del maggio 2026 (giudice dott.ssa Giulia Bertolino), che della prima riprende la motivazione, hanno compiuto un’operazione considerata di notevole finezza: non hanno contestato la premessa della Cassazione e del Consiglio di Stato, l’hanno presa sul serio. Se la valutazione preventiva è davvero un presupposto necessario del congedo, chi detiene il potere di formularla ha anche il dovere di farlo; la tesi dell’impossibilità conduce invece a una conclusione che i due giudici definiscono «del tutto eccentrica rispetto al diritto all’accesso all’istruzione e financo discriminatoria», perché preclude l’aspettativa retribuita proprio a chi sceglie un dottorato in un altro Stato membro, e che pare dipendere non da un’impossibilità concreta ma dalla mancanza di uno schema organizzativo per istruire il procedimento. Ne discende un riparto dell’onere della prova destinato a pesare: una volta che il dipendente abbia descritto il corso e prodotto ogni elemento in suo possesso, compresa l’attestazione dell’ambasciata o del consolato sul rango dell’ateneo, il diniego di equipollenza diventa un fatto impeditivo che l’amministrazione deve allegare e provare; il suo silenzio non equivale a un giudizio negativo e, in mancanza di ragioni contrarie, «l’equipollenza può presumersi». Il Tribunale di Gorizia ha aggiunto che le esigenze organizzative possono giustificare il diniego del congedo, ma non autorizzano l’amministrazione a imporre al dipendente di seguire il corso a distanza. Entrambi i giudici hanno condannato l’amministrazione a concedere il congedo retribuito; a Bergamo, con decorrenza dall’istanza e con le retribuzioni arretrate.

La vicenda bergamasca contiene anche una lezione di rito. Prima di approdare al giudice del lavoro, la dipendente si era rivolta al TAR contro il silenzio dell’amministrazione, e il TAR Lombardia, Sezione Terza, con la sentenza n. 20 pubblicata il 7 gennaio 2026, ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione, osservando che la domanda di congedo si inserisce nel rapporto di lavoro pubblico contrattualizzato e che l’atto richiesto è di micro-organizzazione, sicché la cognizione spetta al giudice ordinario ai sensi dell’art. 63 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165. Il giudizio è stato poi riassunto davanti al Tribunale di Bergamo. La strada, in questa materia, passa dunque dal giudice del lavoro.

Un secondo filone valorizza gli strumenti che rendono superfluo il giudizio preventivo. Il Tribunale di Modena, con ordinanza del 24 luglio 2024 (giudice dott. Edoardo Martinelli), ha accolto il ricorso d’urgenza di una dirigente scolastica iscritta a un dottorato presso un’università spagnola, dopo che questa aveva ottenuto la cotutela di un ateneo italiano, e ha escluso che il costo della sostituzione o la durata triennale dell’assenza possano giustificare di per sé il diniego, poiché «l’aggravamento di costi per l’Amministrazione è un corollario necessario all’eventuale riconoscimento dell’aspettativa». Il Tribunale di Cosenza, con sentenza del 16 febbraio 2026 (giudice dott. Salvatore Bloise), ha riconosciuto a una docente il diritto alla retribuzione per un dottorato senza borsa svolto in cotutela tra un’università spagnola e una italiana, rilevando che la cotutela esclude la necessità della valutazione di equipollenza, ma ha respinto la domanda risarcitoria per difetto di allegazione del danno. Il Tribunale di Trieste, in composizione collegiale, con ordinanza del luglio 2026 (Presidente dott.ssa Silvia Bianchi, relatrice dott.ssa Michela Bortolami), ha infine rigettato il reclamo dell’amministrazione statale contro il provvedimento d’urgenza che aveva collocato in congedo retribuito un funzionario iscritto a un dottorato spagnolo, valorizzando l’accordo bilaterale tra Italia e Spagna del 14 luglio 1999 e la Risoluzione «A» ad esso allegata, che, come riportato nell’ordinanza, prevede il reciproco riconoscimento a fini accademici del dottorato di ricerca italiano e del titolo spagnolo di Doctor. La stessa ordinanza, facendo propria la motivazione del giudice della prima fase, afferma due principi di portata generale: le ragioni organizzative del diniego vanno esplicitate al momento dell’atto, senza integrazioni postume in giudizio, e la prova dei fatti posti a base del diniego grava sull’amministrazione, l’unica a disporre dei dati sugli organici.

A parere dello Studio legale Esposito Santonicola, il contrasto è meno radicale di quanto sembri, perché la domanda vera non è se l’equipollenza serva, ma chi debba fare che cosa. All’amministrazione spetta esaminare la documentazione prodotta e, se intenda negare il congedo, dire perché, al momento dell’atto: non possa convertire l’impossibilità procedimentale dichiarata da un altro Ministero in un giudizio negativo sul corso, né tacere in merito alle esigenze di servizio per poi manifestarle in giudizio. Al dipendente spetta, a sua volta, costruire un fascicolo completo, perché le pronunce sfavorevoli più recenti cadono quasi sempre sulla incompletezza della domanda prima che sul principio. Secondo la lettura degli Avvocati Esposito e Santonicola, la domanda dovrebbe documentare l’ammissione e l’iscrizione, l’assenza di borsa, la natura pubblica e accreditata dell’ateneo, il regolamento del corso, il programma, il tutor, il progetto di ricerca e la durata ordinaria del percorso; quest’ultimo dato non è ritenuto secondario, perché, come ricorda il TAR Lazio nella sentenza n. 10102 del 2019 richiamando la sentenza della Cassazione n. 432 del 2019, il trattamento economico spetta per la sola durata ordinaria del corso e non per le proroghe. Occorre inoltre verificare di non ricadere nelle cause di esclusione previste dalla legge e, ove possibile, percorrere le vie che la giurisprudenza ha già ritenuto risolutive: la cotutela con un ateneo italiano, gli accordi bilaterali con lo Stato in cui ha sede l’università, la richiesta a un’università italiana di una valutazione del percorso, che la stessa ordinanza catanese, nel respingere la domanda, ha annoverato tra le lacune del fascicolo.

Resta il capitolo dell’urgenza, che è il più insidioso. La perdita dello stipendio, per quanto gravosa, è in linea di principio recuperabile con gli arretrati, e su questa base il Tribunale di Palermo, che pure con sentenza del 28 ottobre 2024 (giudice dott.ssa Elvira Majolino) ha poi riconosciuto nel merito il congedo per un dottorato presso l’Università di Córdoba in un giudizio nel quale l’amministrazione era rimasta contumace, aveva respinto in prima battuta la domanda cautelare; nello stesso senso si è espresso il Tribunale di Catania. Il provvedimento d’urgenza è stato invece concesso a Modena e a Trieste, dove il ricorrente aveva documentato obblighi accademici precisi: la presenza richiesta dall’ateneo, le scadenze del piano di ricerca, il rischio di esclusione dal programma in caso di valutazione negativa. Il periculum (il pericolo derivante dal ritardo), in altri termini, si prova con il calendario dell’università, non con l’estratto conto.

Un’ultima avvertenza, che la decisione del Consiglio di Stato del 2007 rende quanto mai attuale. In quel caso la docente, vistasi negare il congedo, era partita ugualmente per Parigi ed era stata dichiarata decaduta dall’impiego per assenza ingiustificata; il Consiglio di Stato ha confermato la decadenza, affermando che «Fino a quando non sia intervenuto il formale provvedimento di congedo o di collocamento in aspettativa in alcun modo il pubblico dipendente può assentarsi “motu proprio” dal servizio». La regola pratica è semplice: prima il provvedimento, poi la valigia. Chi ha ricevuto un diniego può chiederne il riesame, valutare la tutela davanti al giudice del lavoro e, nelle more, ricorrere agli istituti che l’ordinamento gli consente, ma non anticipare da sé l’effetto che soltanto l’amministrazione o il giudice possono produrre.

Il quadro, dunque, non è univoco e nessun esito può darsi per acquisito: l’orientamento della Corte di cassazione del 2010 resta il riferimento costantemente invocato dalle amministrazioni, mentre una parte crescente della giurisprudenza di merito ne ha tratto conseguenze favorevoli al dipendente quando l’amministrazione si limita a invocare un certificato che nessuno rilascia. Ulteriori approfondimenti sono disponibili sul portale dello Studio, scuolalex.it.

_{Per richiedere informazioni, è possibile contattare lo Studio legale Esposito Santonicola inviando un messaggio scritto o vocale, tramite WhatsApp, al numero 366 18 28 489. Ogni eventuale valutazione circa la sussistenza dei presupposti per un’azione giudiziaria sarà formulata esclusivamente all’esito dell’esame della documentazione individuale e nel rispetto del principio di veridicità e correttezza dell’informazione professionale.}