CEDU: lo Stato non può incassare due volte le stesse somme. La sentenza Florio e Bassignana apre nuove prospettive di difesa nel contenzioso tributario
La Corte di Strasburgo censura il cumulo sproporzionato tra confisca penale e risarcimento erariale. I principi possono incidere anche sul recupero dei crediti d’imposta e sui sequestri per indebita compensazione.
Avv. Giuseppe Marino – Avvocato tributarista e Dottore commercialista
La Corte europea dei diritti dell’uomo, con la sentenza del 5 febbraio 2026, Florio e Bassignana contro Italia (ricorsi nn. 34324/15 e 65192/16), divenuta definitiva il 15 giugno 2026, ha affermato un principio di particolare rilevanza per l’ordinamento italiano: lo Stato, anche quando esercita poteri legittimi attraverso differenti autorità giudiziarie, non può imporre al cittadino un sacrificio patrimoniale complessivamente sproporzionato rispetto alle finalità perseguite.
La pronuncia riguarda il rapporto tra la confisca penale del prezzo o del profitto del reato e la successiva condanna al risarcimento del danno erariale pronunciata dalla Corte dei conti.
La questione sottoposta ai giudici di Strasburgo era sostanzialmente semplice: può lo Stato acquisire, mediante confisca, somme corrispondenti al profitto di un illecito e pretendere successivamente, in sede contabile, il pagamento di ulteriori importi riferiti al medesimo pregiudizio economico, senza considerare quanto già acquisito?
La Corte EDU ha risposto negativamente nelle circostanze esaminate, riconoscendo la violazione dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione, che tutela il diritto al rispetto dei beni.
La portata della decisione, tuttavia, potrebbe andare ben oltre i rapporti tra processo penale e responsabilità contabile, investendo direttamente il contenzioso tributario.
La decisione della CEDU: la proporzionalità deve essere valutata complessivamente
Nei procedimenti esaminati, i ricorrenti erano stati sottoposti a confische penali e, in relazione agli stessi fatti, condannati dalla Corte dei conti a risarcire i danni arrecati alle amministrazioni pubbliche.
La giustificazione del cumulo risiedeva nella diversa natura giuridica dei provvedimenti: da un lato la confisca penale, dall’altro la responsabilità amministrativo-contabile.
I giudici europei hanno ritenuto insufficiente tale argomentazione, la confisca, infatti, può perseguire contemporaneamente una finalità punitiva e una funzione riparatrice, consistente nella sottrazione del vantaggio economico illecitamente conseguito e nel ripristino della situazione patrimoniale precedente all’illecito.
Quando la misura già realizza una funzione ripristinatoria, l’ulteriore imposizione di un risarcimento, senza tenerne conto, rischia di determinare una duplicazione sostanziale.
La Corte ha pertanto censurato il mancato esame degli effetti combinati delle due misure, attraverso i quali lo Stato aveva finito per acquisire somme superiori al danno subito dalle amministrazioni interessate.
È significativo che Strasburgo abbia escluso la possibilità di giustificare automaticamente il doppio prelievo attraverso la diversa destinazione delle somme: la circostanza che la confisca confluisca nelle disponibilità dello Stato e il risarcimento sia destinato a una specifica amministrazione non elimina l’esigenza di proporzionalità.
Il principio che emerge è chiaro: la tutela dell’interesse pubblico non può tradursi in un arricchimento patrimoniale ingiustificato, mediante la sovrapposizione di misure aventi, almeno in parte, la medesima funzione ripristinatoria.
Il diritto di proprietà convenzionale trova applicazione anche in materia tributaria, la pronuncia assume particolare importanza se letta alla luce dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 CEDU.
La disposizione riconosce agli Stati il potere di adottare le leggi ritenute necessarie per assicurare il pagamento delle imposte, dei contributi e delle sanzioni pecuniarie.
Questo potere, tuttavia, non è illimitato, anche le ingerenze patrimoniali attuate dall’amministrazione finanziaria devono rispettare un ragionevole rapporto di proporzionalità tra l’interesse pubblico perseguito e il sacrificio imposto al contribuente.
La protezione convenzionale non riguarda esclusivamente la proprietà materiale, ma può estendersi a posizioni creditorie sufficientemente consolidate, comprese determinate pretese restitutorie e crediti di natura tributaria, quando sussistano i requisiti individuati dalla giurisprudenza europea.
Ne deriva che un atto di recupero di crediti d’imposta non può essere sottratto, in linea di principio, al controllo di proporzionalità soltanto perché espressione della potestà impositiva dello Stato.
Naturalmente, la sussistenza di un credito d’imposta qualificabile come bene convenzionalmente protetto deve essere valutata in concreto, soprattutto quando l’esistenza stessa del credito risulti controversa.
Il possibile contrasto tra sequestro penale e recupero tributario
Il problema si manifesta con particolare evidenza nei procedimenti riguardanti l’indebita compensazione di crediti d’imposta.
Si consideri l’ipotesi in cui l’Agenzia delle Entrate contesti l’utilizzo di un credito inesistente o non spettante, emettendo un atto di recupero ai sensi dell’articolo 38-bis del D.P.R. n. 600/1973.
Contestualmente, o successivamente, la Procura della Repubblica potrebbe promuovere un procedimento penale per il delitto di indebita compensazione previsto dall’articolo 10-quater del D.Lgs. n. 74/2000, con conseguente sequestro preventivo finalizzato alla confisca.
Il contribuente verrebbe così sottoposto a due differenti forme di aggressione patrimoniale, derivanti dal medesimo utilizzo del credito fiscale.
La prima è finalizzata al recupero del tributo che l’amministrazione ritiene non versato per effetto della compensazione.
La seconda è diretta ad assicurare la futura confisca del profitto del reato.
È necessario, tuttavia, distinguere il sequestro preventivo dalla confisca definitiva e dalla riscossione effettiva delle somme. Il semplice vincolo cautelare non equivale, di per sé, all’acquisizione definitiva di denaro da parte dello Stato.
Ciò non significa che il vincolo sia irrilevante. Se il patrimonio del contribuente risulta già sottoposto a sequestro, mentre l’amministrazione procede anche alla riscossione del medesimo importo, occorre verificare se l’effetto complessivo delle misure sia necessario e proporzionato.
La sentenza Florio e Bassignana offre quindi un argomento per contestare non la mera coesistenza dei procedimenti, ma la duplicazione ingiustificata delle rispettive conseguenze patrimoniali.
La differente qualificazione giuridica degli strumenti non dovrebbe consentire di ignorare il loro concreto effetto economico.
Il principio di proporzionalità nello Statuto del contribuente
La ricaduta più immediata nel diritto interno può individuarsi nell’articolo 10-ter della legge n. 212/2000, introdotto dal D.Lgs. n. 219/2023.
La norma impone che il procedimento tributario realizzi un bilanciamento tra l’interesse erariale e la tutela dei diritti fondamentali del contribuente.
L’azione amministrativa deve essere necessaria, non eccedente rispetto allo scopo perseguito e non deve comprimere i diritti del contribuente oltre quanto strettamente indispensabile.
Il principio trova applicazione anche nelle misure di contrasto all’evasione fiscale e nelle sanzioni tributarie.
In tale prospettiva, l’amministrazione finanziaria non dovrebbe limitarsi a sostenere che l’atto di recupero è formalmente previsto dalla legge.
Dovrebbe anche considerare le misure patrimoniali già adottate in relazione alla medesima pretesa, evitando, nei limiti dei propri poteri, sovrapposizioni che determinino un sacrificio ingiustificato.
Quando l’atto di recupero e la misura penale perseguono una funzione almeno parzialmente coincidente, il giudice tributario potrebbe essere chiamato a verificare l’effettiva proporzionalità della pretesa.
La violazione dell’articolo 10-ter potrebbe quindi costituire un motivo di impugnazione, da valutare secondo la concreta struttura dell’atto e gli effetti prodotti.
Non si tratta, però, di una causa automatica di annullamento di ogni recupero accompagnato da sequestro: l’illegittimità deve essere dimostrata in relazione all’effettiva duplicazione o sproporzione delle misure.
Il fattore temporale: quale procedimento interviene per primo?
Uno degli aspetti più interessanti della sentenza riguarda la successione cronologica dei provvedimenti.
Strasburgo ha rilevato come, nel sistema esaminato, la possibilità di evitare il doppio prelievo finisse per dipendere dall’ordine con cui intervenivano le decisioni penali e contabili.
Quando il giudice penale si pronunciava successivamente al risarcimento, poteva tenere conto delle somme già riconosciute.
Nel caso inverso, la Corte dei conti aveva invece negato la possibilità di dedurre gli importi confiscati.
Una simile disparità di trattamento non trovava adeguata giustificazione.
Il principio può essere utilizzato anche nel rapporto tra procedimento penale e tributario.
Non sarebbe ragionevole che la tutela patrimoniale del contribuente dipendesse esclusivamente dalla maggiore rapidità dell’uno o dell’altro procedimento.
Occorre però precisare che la Corte EDU non ha formulato un generale divieto di bis in idem procedimentale fondato sulla cronologia.
Ha piuttosto stabilito che il susseguirsi dei provvedimenti non può impedire alle autorità nazionali di esaminare l’effetto complessivo delle misure.
È questa la parte della decisione che presenta il maggiore potenziale applicativo nelle controversie fiscali.
Le possibili strategie difensive davanti al giudice tributario
Dalla sentenza possono ricavarsi tre differenti direttrici difensive.
La prima consiste nell’impugnare l’atto di recupero deducendo la violazione dell’articolo 10-ter dello Statuto del contribuente, in combinazione con l’articolo 1 del Protocollo n. 1 CEDU, laddove si dimostri che l’azione amministrativa determina, unitamente alle misure penali già adottate, un sacrificio patrimoniale sproporzionato.
La seconda riguarda la possibilità di sollevare una questione di legittimità costituzionale, per violazione dell’articolo 117, primo comma, della Costituzione, qualora la disciplina nazionale, non suscettibile di interpretazione conforme, impedisca al giudice di evitare una duplicazione patrimoniale incompatibile con gli obblighi convenzionali.
La terza attiene alle controversie che ricadono nell’ambito applicativo del diritto dell’Unione europea.
In tali fattispecie potrebbero assumere rilievo l’articolo 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, relativo alla proprietà, e l’articolo 52, che disciplina le condizioni per la limitazione dei diritti fondamentali.
Qualora una disposizione interna risulti incompatibile con una norma unionale direttamente efficace, potrebbe prospettarsi la sua disapplicazione, ricorrendone tutti i presupposti.
Va sottolineato che la CEDU, da sola, non autorizza ordinariamente il giudice nazionale a disapplicare la legge interna in contrasto con la Convenzione. Per tale contrasto, non risolvibile interpretativamente, lo strumento è il giudizio di costituzionalità.
Sul piano processuale, la difesa dovrà inoltre documentare l’identità delle somme coinvolte, lo stato della misura cautelare, gli eventuali pagamenti e l’effettiva sovrapposizione tra gli importi richiesti e quelli già acquisiti.
Una nuova lettura del rapporto tra pretesa fiscale e potestà punitiva
La questione non riguarda soltanto il recupero dei crediti inesistenti.
Il principio potrebbe trovare applicazione, con le necessarie distinzioni, anche nelle controversie in cui si sovrappongono riscossione tributaria, confisca del profitto del reato e ulteriori misure patrimoniali riconducibili alla medesima obbligazione.
Naturalmente, il recupero del tributo, gli interessi, le sanzioni e la confisca non hanno necessariamente la stessa funzione. Un cumulo può essere giustificato quando le misure perseguono scopi effettivamente distinti e il sacrificio complessivo rimane proporzionato.
Quello che non può più essere trascurato è il controllo sostanziale degli effetti prodotti sul patrimonio del destinatario.
La sentenza Florio e Bassignana invita dunque ad abbandonare una valutazione meramente formale degli strumenti utilizzati dalle amministrazioni.
Il giudice deve verificare non soltanto se ciascuna misura sia astrattamente legittima, ma anche se il loro effetto combinato determini un onere eccessivo rispetto agli obiettivi perseguiti.
Conclusioni
La decisione del 5 febbraio 2026 rappresenta un importante contributo all’evoluzione del principio di proporzionalità nella tutela dei diritti patrimoniali.
Il suo rilievo per il contenzioso tributario non consiste nell’aver dichiarato illegittimo ogni cumulo tra sequestro penale e recupero fiscale, questione sulla quale Strasburgo non si è pronunciata direttamente.
Consiste, piuttosto, nell’aver affermato che la differente natura giuridica dei provvedimenti non può giustificare automaticamente una duplicazione degli effetti ripristinatori.
L’amministrazione finanziaria deve poter recuperare quanto effettivamente dovuto. Il sistema penale deve poter reprimere le condotte illecite e privare il responsabile del loro profitto.
Ma la convergenza di questi poteri non può sottrarsi al principio di proporzionalità.
La tutela dell’Erario non può trasformarsi in una duplicazione ingiustificata del sacrificio patrimoniale imposto al contribuente.
È su questo principio che la sentenza Florio e Bassignana può offrire nuovi argomenti alle difese tributarie, soprattutto nelle controversie relative ai crediti d’imposta, all’indebita compensazione e alle misure cautelari penali.
Il messaggio che giunge da Strasburgo è, in definitiva, quello di una giustizia patrimoniale che non si arresta alla legittimità formale dell’atto, ma ne valuta anche le conseguenze concrete.
Avv. Giuseppe Marino
Avvocato tributarista e Dottore commercialista
#Adessonews seleziona nella rete articoli di particolare interesse.
Se vuoi leggere l’articolo completo clicca sul seguente link
