L’indennizzo espropriativo non può essere determinato sulla sola consistenza materiale dell’immobile, semmai occorre distinguere ciò che esiste da ciò che è stato legittimamente realizzato con titoli abilitativi e permessi edilizi. La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 22194 del 28 giugno 2026, ha confermato che l’abusività edilizia costituisce una condizione oggettiva, preesistente all’eventuale ordinanza di demolizione. Il collegamento con lo Stato Legittimo è un presupposto, sebbene la pronuncia abbia applicato direttamente il Testo Unico Espropri DPR 327/2001. La verifica deve comunque essere condotta sul caso concreto, distinguendo tra abuso integrale, difformità parziali, eventuali tolleranze e domande di sanatoria ancora pendenti.
Punti chiave
- L’indennizzo deve essere calcolato considerando soltanto le parti legittimamente realizzate.
- L’assenza di un ordine di demolizione alla data dell’esproprio non rende indennizzabile il manufatto abusivo o le porzioni irregolari.
- La domanda di sanatoria ancora pendente richiede una valutazione concreta sulla condonabilità dell’opera.
Il fabbricato abusivo nella procedura di acquisizione
La controversia riguardava alcuni terreni sui quali insisteva un vecchio casello ferroviario trasformato in abitazione, in cui una parte dell’area pertinenziale era stata occupata dal Comune nel 1987 per realizzare una strada, senza completare la procedura espropriativa.
Nel 2017 il Comune aveva disposto l’acquisizione sanante ai sensi dell’articolo 42-bis del d.P.R. 327/2001, e in seguito la Corte d’Appello di Firenze aveva riconosciuto alla società proprietaria un indennizzo complessivo di 478.280 euro, comprendendovi anche il deprezzamento del fabbricato e della restante proprietà.
Il manufatto era però risultato integralmente abusivo. La Corte territoriale lo aveva considerato “legittimo al marzo 2017” perché l’ordine di demolizione era stato emanato soltanto nel successivo mese di luglio. Invece, secondo la Cassazione, questo criterio temporale era errato: l’abuso non nasce con l’ordinanza di demolizione.
L’abusività precede l’ordine di demolizione
L’articolo 37, comma 3, del Testo Unico Espropri DPR 327/2001, esclude l’indennità per le costruzioni realizzate senza titolo abilitativo o in contrasto con la normativa urbanistica ed edilizia:
«3. Ai soli fini dell’applicabilità delle disposizioni della presente sezione, si considerano le possibilità legali ed effettive di edificazione, esistenti al momento dell’emanazione del decreto di esproprio o dell’accordo di cessione. In ogni caso si esclude il rilievo di costruzioni realizzate abusivamente».
Sul punto la Cassazione ha affermato: «L’abusività del manufatto costituisce un dato oggettivo che non nasce con l’ordinanza di demolizione, ma che preesiste ad essa e rende il bene giuridicamente inesistente ai fini indennitari».
L’ordine di demolizione interviene quindi su un’illegittimità già esistente e non rappresenta il momento dal quale l’opera diventa abusiva. Nel caso esaminato, il Comune aveva segnalato l’abusività fin dal 2015, mentre una successiva sentenza amministrativa passata in giudicato aveva qualificato l’intervento come nuova edificazione illecita. Il ritardo nell’esercizio del potere repressivo non attribuisce all’opera abusiva un valore economico tutelabile nella procedura espropriativa.
L’indennizzo riguarda soltanto la consistenza legittima
L’articolo 38, comma 2, del d.P.R. 327/2001 esclude dal calcolo dell’indennità il valore delle costruzioni realizzate in totale assenza o in difformità dal titolo edilizio o dall’autorizzazione paesaggistica.
Art. 38 (L) Determinazione dell’indennità nel caso di esproprio di un’area legittimamente edificata
1. Nel caso di espropriazione di una costruzione legittimamente edificata, l’indennità è determinata nella misura pari al valore venale. (L)
2. Qualora la costruzione ovvero parte di essa sia stata realizzata in assenza della concessione edilizia o della autorizzazione paesistica, ovvero in difformità, l’indennità è calcolata tenendo conto della sola area di sedime in base all’articolo 37 ovvero tenendo conto della sola parte della costruzione realizzata legittimamente. (L)
2-bis. Ove sia pendente una procedura finalizzata alla sanatoria della costruzione, l’autorità espropriante, sentito il comune, accerta la sanabilità ai soli fini della corresponsione delle indennità. (L)
Si può considerare il valore dell’area di sedime e quello delle parti legittimamente realizzate, e pertanto:
- se il fabbricato è integralmente abusivo, il manufatto non produce valore indennizzabile;
- se l’abuso interessa soltanto una parte, la stima deve distinguere le porzioni legittime da quelle abusive;
- l’area di sedime conserva una propria valutazione, secondo la qualificazione urbanistica e i criteri applicabili.
La Corte ha inoltre escluso che il valore dell’abuso possa rientrare indirettamente nella stima: «In tema di indennizzo ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001, non può essere riconosciuto alcun valore, né diretto né quale voce di deprezzamento, a un fabbricato integralmente abusivo».
Il fabbricato abusivo non può quindi aumentare il valore dell’area né giustificare un indennizzo per il deprezzamento della proprietà residua.
Il collegamento con lo Stato Legittimo
Nota importante: la Cassazione non ha fondato la propria decisione direttamente sull’articolo 9-bis del d.P.R. 380/2001, relativo allo Stato Legittimo, poiché rappresenta pertanto una lettura sistematica della pronuncia, senza sovrapporre discipline diverse.
Prima della stima dell’indennizzo espropriativo spettante, occorre ricostruire comunque lo Stato Legittimo, tutti i relativi titoli abilitativi e pratiche edilizie che hanno legittimato la costruzione e le successive trasformazioni totali e parziali, individuando le parti dotate di legittima provenienza edilizia. La presenza materiale di un edificio, anche risalente, non ne dimostra la regolarità, soprattutto se finora nessuno ha mai svolto approfondite indagini.
Occorre inoltre usare con cautela il termine “irregolarità”: non tutti gli scostamenti comportano necessariamente l’esclusione del valore, perchè devono essere verificate la natura della difformità, l’eventuale rispetto entro tolleranze e la possibilità di separare le parti legittime da quelle abusive. Nel regime degli espropri, ormai lo Stato Legittimo serve a definire la reale consistenza patrimoniale indennizzabile dell’immobile, e si dovrà valutarlo come se si stesse “scattivando una mela bacata”. Chiaramente, il valore di stima dovrà tenere conto del risultato finale, ossia la configurazione che l’immobile assumerà dopo l’ipotetica rimozione delle parti illegittime. Questo, chiaramente, qualora il soggetto interessato non si sia attivato per regolarizzarle.
Il diverso caso della sanatoria pendente
La Corte di Cassazione ha ricordato che il fabbricato abusivo può essere considerato quando, alla data dell’evento ablativo (espropriativo), sia già stata rilasciata la sanatoria.
Una valutazione specifica è richiesta anche quando la domanda risulti ancora pendente: in questa situazione deve essere svolto un giudizio prognostico sulla condonabilità dell’opera alla data dell’esproprio. Tuttavia, la presentazione dell’istanza di regolarizzazione (condono o sanatoria) non equivale al rilascio del titolo e non rende automaticamente indennizzabile il manufatto. Occorre verificare se sussistano concretamente i presupposti per l’accoglimento della sanatoria o del condono, e non è cosa facile: pensiamo anche alle casistiche in cui occorrano pareri o autorizzazioni da enti preposti alla tutela dei vincoli o norme di settore (paesaggistica, beni culturali, sismica, idraulica, idrogeologico). Lo stesso dicasi per la cosiddetta “fiscalizzazione”, ossia il pagamento di elevate sanzioni pecuniarie in sostituzione alla demolizione dell’opera.
Conclusioni e consigli utili
Nell’espropriazione non conta soltanto quanto esiste materialmente, perchè l’indennizzo deve essere commisurato alla consistenza legittima, escludendo il valore diretto e indiretto delle opere abusive, a prescindere da provvedimenti sanzionatori o repressivi emanati.
Prima della stima occorre quindi ricostruire lo Stato Legittimo, distinguere le parti legittime da quelle abusive, verificare titoli edilizi, autorizzazioni paesaggistiche e tolleranze, nonché esaminare separatamente le sanatorie già rilasciate e le istanze ancora pendenti.
La sentenza ha riguardato un fabbricato integralmente abusivo e un’acquisizione sanante ex articolo 42-bis. Il principio deve pertanto essere applicato con prudenza alle difformità parziali e alle diverse fattispecie espropriative.
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Riferimenti normativi
- d.P.R. 380/2001, articolo 9-bis, comma 1-bis
- d.P.R. 327/2001, articolo 33
- d.P.R. 327/2001, articolo 37, comma 3
- d.P.R. 327/2001, articolo 38, comma 2
- d.P.R. 327/2001, articolo 42-bis
Giurisprudenza
- Corte di Cassazione, Sezione I civile, sentenza n. 22194 del 28 giugno 2026
- Corte di Cassazione, Sezione I civile, ordinanza n. 4781 del 24 febbraio 2025
- Corte di Cassazione, Sezione I civile, ordinanza n. 19144 del 6 luglio 2023
- Corte di Cassazione, Sezione I civile, sentenza n. 26260 del 14 dicembre 2007
FAQ
Il valore dell’area di sedime viene escluso se il fabbricato è abusivo?
Non necessariamente. L’articolo 38 del Testo Unico Espropri consente di considerare il valore dell’area di sedime, da determinare secondo la sua qualificazione urbanistica.
Una porzione legittima può essere indennizzata in presenza di ampliamenti abusivi?
Sì, in linea di principio la stima deve distinguere la parte legittimamente realizzata da quella abusiva. La separazione dipende dai titoli disponibili e dalla concreta configurazione dell’edificio.
La domanda di sanatoria rende indennizzabile il fabbricato?
Non automaticamente. Quando l’istanza è ancora pendente deve essere verificata la concreta condonabilità dell’opera alla data dell’esproprio.
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