La nozione di carico urbanistico è contenuta ufficialmente nel Regolamento edilizio tipo nazionale (approvato con DPCM del 20 ottobre 2016), ma la sua applicazione rimane controversa quando si deve accertare l’incremento o variazione di esso derivante da un intervento. Ad esempio, il mutamento d’uso di 25 alloggi di servizio (realizzati nell’ambito di un PIP, quindi a servizio di unità produttiva) a residenziale vero e proprio, è stato oggetto di contenzioso amministrativo, soprattutto sulla debenza di oneri di urbanizzazione, del Consiglio di Stato, Sezione IV, nella sentenza n. 7580 del 16 ottobre 2026.
Il nodo trattato era il confronto tra carico urbanistico precedente e carico successivo, cioè se tale intervento comportasse un uso diverso o più intenso delle urbanizzazioni e infrastrutture circostanti. Si torna ancora una volta sul tema del regime differenziale oneroso e dell’incremento di carico urbanistico, trattato anche nel mio libro “Cambio destinazione d’uso degli immobili“.
Punti chiave
- Il carico urbanistico va misurato in modo differenziale rispetto all’uso già esistente.
- Gli alloggi di servizio erano già occupati abitualmente, pur essendo legati all’attività produttiva.
- Il Comune non aveva dimostrato con criteri e parametri un incremento concreto del carico.
La richiesta del Comune e la destinazione precedente
Il rilascio del permesso di costruire aveva autorizzato il cambio di destinazione di 25 alloggi di servizio in residenze, il frazionamento di un’unità produttivo-commerciale e altre opere edilizie. Il Comune aveva chiesto il versamento di un importo a titolo di contributo di costruzione (oneri urbanizzazione + costo di costruzione), ulteriormente cresciuto dopo successivo il sollecito con applicazione interessi. Dopo il rigetto al TAR Campania m. 2326/2023, il giudice d’appello ha acquisito chiarimenti sulla situazione degli immobili e sui criteri di calcolo invocati dall’Amministrazione. Le unità, sebbene riservate ai dipendenti nel contesto PIP, erano già destinate alla permanenza abituale ai fini abitativi; per valutare la richiesta degli oneri concessori occorreva partire da questo uso reale, senza supporre in astratto che soltanto la nuova qualificazione residenziale producesse domanda di servizi, infrastrutture e adeguamento di urbanizzazione.
Regime differenziale carico urbanistico
La sentenza fonda il proprio convincimento sul carico urbanistico come «una nozione relazionale, e precisamente differenziale». A nulla ha rilevato provare ad evidenziare il pregresso rapporto di pertinenzialità tra i 25 alloggi di servizio con l’attività produttiva, e particolar modo; la sentenza C.d.S. n. 7580/2026, ha confermato che il regime differenziale tra carico urbanistico ante e post opera deve essere dimostrato da parte dell’ente pubblici:
12. Il carico urbanistico deve essere strettamente correlato alle opere e ai servizi effettivamente realizzati e non può superare i costi effettivi sostenuti dall’ente per la realizzazione delle infrastrutture e dei servizi, in ossequio al principio di proporzionalità.
13. L’accertamento del maggior carico urbanistico, che giustifica la necessità del permesso di costruire e la corresponsione dei relativi oneri di urbanizzazione, assolve alla prioritaria funzione di compensare la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona, con la precisazione che per aumento del carico urbanistico deve intendersi tanto la necessità di dotare l’area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l’esigenza di utilizzare più intensamente quelle già esistenti (vedi anche Cons. di Stato n. 9823/2024).
14. La nozione di cui si discute è dunque una nozione relazionale, e precisamente differenziale: l’incremento del carico urbanistico si accerta infatti in relazione a un supposto aumento di esternalità negative sull’area considerata, conseguente al mutamento di destinazione d’uso, rispetto agli effetti prodotti dalla destinazione precedente.
15. Si deve, pertanto, affermare che l’aumento dello stesso si verifica quando la modifica della destinazione funzionale dell’immobile determina un’attrazione per un maggior numero di persone, con la conseguente necessità di un utilizzo più intenso delle urbanizzazioni esistenti (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. VI, 16/04/2025, n. 3326, n. 314/2014).
16. Orbene, nel caso di specie l’uso abitativo – seppure riservato in sostanza ai dipendenti – era già esistente, contrassegnato – analogamente alla residenza in senso stretto – dalla permanenza abituale dei soggetti ivi domiciliati. Né l’amministrazione ha altrimenti dimostrato un aumento del carico urbanistico nel senso predetto.
17. Sul punto le difese comunali assumono il carattere di petizione di principio, non esplicando gli effettivi criteri e parametri del presunto incremento di carico urbanistico, di per sé insussistente a fronte del carattere già abitativo – e quindi di permanenza stabile dei nuclei ivi collocati – degli immobili in questione.
L’incremento di carico urbanistico (a volte chiamato anche più correttamente “carico insediativo”) può consistere nella necessità di dotare di nuove opere di urbanizzazione oppure adeguare quelle esistenti per un uso più intenso; col loro raffronto emergono gli effetti derivanti nel passare dalla destinazione precedente a quella nuova, riguardo a persone, infrastrutture e servizi. Nel caso concreto, «l’uso abitativo – seppure riservato in sostanza ai dipendenti – era già esistente», e la difesa comunale non illustrava adeguatamente criteri e parametri capaci di dimostrare l’incremento di carico. Il Collegio le ha considerate una petizione di principio, ritenendo che la pretesa contributiva non era sostenuta dalla prova dell’ulteriore carico che avrebbe dovuto compensare. Ergo, la richiesta di oneri concessori derivanti da cambio d’uso, nell’ambito del regime differenziale, pone l’obbligo di dimostrare concretamente l’incremento di carico, valutando la differenza di impatto insediativo sul territorio limitrofo e circostante.
Conclusioni e consigli utili
Il criterio differenziale dei cambi d’uso è facile da capire come linea di principio, ma più difficile da applicarsi a ciascun caso concreto: sono molte le casistiche border-line che richiedono una valutazione puntuale. Inoltre, si arriva praticamente a imporre una valutazione edificio per edificio e zona per zona, se l’intervento proposto produca un incremento di carico urbanistico. A volte si riscontrano strumenti urbanistici comunali che hanno già effettuato valutazioni di questo tipo per aree vaste, ma quando non è stato fatto si rischia di entrare in valutazioni discrezionali tecniche.
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Norme e sentenze citate
- articoli 10 e 23-ter del d.P.R. 380/2001
- Consiglio di Stato, n. 7580/2026;
- Consiglio di Stato, n. 7609/2024;
- Consiglio di Stato, n. 3326/2025.
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