Una volta individuate le procedure corrette, l’affidamento di un viaggio di istruzione può essere gestito in modo chiaro, senza che la normativa rappresenti un ostacolo. È questo il messaggio positivo per le agenzie di viaggi che operano in un segmento del turismo organizzato dal valore economico di tutto rispetto: 1 miliardo e 400 milioni di euro.
Un settore che si trova a fronteggiare una normativa complessa, le cui nuove regole — unitamente ad alcune errate interpretazioni passate — hanno generato non poche apprensioni.
Fare chiarezza
Un segmento che è molto presidiato dalle associazioni di categoria di settore, che spesso sentono il bisogno di scendere in campo per fare chiarezza, in particolare in questo momento su punti specifici quali il ruolo delle agenzie di viaggi nell’ambito del turismo scolastico, la qualifica di stazione appaltante, gli affidamenti diretti, la nuova terminologia, le nuove norme. E’ ciò che ha fatto Aidit Federturismo Confindustria in previsione dell’imminente apertura dell’anno scolastico 2026/27.
L’associazione di categoria ha pensato fosse necessario fare chiarezza su tutti questi aspetti, organizzando un webinar dedicato a dirigenti scolastici e agenzie di viaggi, per fare il punto sul quadro normativo riguardante l’affidamento dei viaggi d’istruzione. La numerica degli iscritti (ne sono stati dichiarati 700), dà l’idea di quanto l’argomento possa interessare il settore, non solo quello del travel, ma anche della scuola stessa. Al webinar hanno aderito infatti anche responsabili scolastici, presidi, non solo agenti di viaggi.
Non ha dubbi in merito Domenico Pellegrino, presidente di Aidit, che lo vede come un tema “di grande interesse, che vale per il settore turistico, per la scuola, ma anche per la storia personale di ognuno di noi. Probabilmente – osserva – siamo diventati viaggiatori per la prima volta, uscendo di casa con i viaggi di istruzione”. Un tema che merita chiarezza, vista la complessità del quadro normativo e i dubbi che si sono via via generati a fronte delle nuove regole.
Cosa c’è di buono nella normativa
Concorda in merito Samuele Zerbini, presidente della Commissione Turismo Education di Aidit, che guarda dentro la normativa per vedere cosa ci sia di buono. A suo dire la parte positiva è che “riporta al centro la valutazione e la tipologia di viaggio di istruzione che possono fare la scuola”. Lo vede come un tema centrale nel nuovo approccio alla normativa.
Zerbini si sofferma su alcuni passaggi chiave, a partire dal chiarimento dell’Anac, che ha preso atto del fatto che le scuole “sono enti semi centrali, il che ha cambiato la natura del rapporto”. La prima modifica introdotta è stata quella di portare “la prima soglia da 140mila euro a 216mila euro, sopra la quale è necessario rivolgersi a una sede d’appalto qualificata”.
L’altra modifica emersa dall’interpretazione Anac è che, “vista la natura dei viaggi di istruzione, che è formativa ed educativa, ciascuna tipologia di viaggio ha la sua soglia”. La scuola deve dividere i viaggi per tipologia e intenzionalità educativa, in quanto “le gite culturali in Italia sono diverse da quelle che si fanno per approfondimenti specifici all’estero, o dai viaggi sportivi, o dalla settimana bianca, o dalle escursioni di un giorno solo. In questo modo la scelta e la valutazione della funzionalità educativa del viaggio è totalmente in mano alla scuola”.
I punti salienti della normativa
Ad addentrarsi nei meandri della normativa è Mario Schember, formatore ed esperto della gestione in fondi europei della scuola. C’è una espressione che gli è molto cara ed è: “Programmare”, perché “è la parola chiave di tutto il sistema imprenditoriale italiano”, che vorrebbe diventasse tale anche della scuola.
Nella sua disamina Schember parte dalla confusione che si è ingenerata per i viaggi d’istruzione, che nasce dal decreto 127 del 9 settembre 2023 che ha apportato un correttivo al codice degli appalti, inserendo l’obbligo della valutazione con offerta economicamente più vantaggiosa per i trasporti.
La nota inserita portava il limite per le attività negoziali in autonomia a 140mila euro. Dalla combinazione delle due, unitamente a una nota del Mitur del 7 novembre 2025, si è aperto uno scenario inquietante per le scuole in base al quale si è creduto che potessero fare affidamento diretto fino a 140mila euro, mentre oltre avrebbero dovuto obbligatoriamente rivolgersi a una stazione appaltante qualificata.
Ad aggravare la situazione il fatto che, nel frattempo, fosse intervenuta anche la qualificazione necessaria per la fase di esecuzione dell’appalto, in questo modo le scuole avrebbero perso il controllo sui viaggi d’istruzione. A sbloccare la situazione è stato l’intervento dell’Anac, con una nota che ha fatto chiarezza, a partire dal fatto che “le scuole non sono amministrazioni centrali come ha sempre sostenuto il ministero, ma sono amministrazioni sub centrali. In base a ciò, i limiti che hanno non sono quelli definiti dal ministero, fermo restando quello di 140mila euro per gli affidamenti diretti”.
I limiti di soglia europea per la scuola sono di 216mila euro per le forniture di beni e servizi. Cioè, spiega il formatore, “le scuole possono fare affidamento in autonomia, cioè senza ricorrere a stazioni appaltanti qualificate, fino a 216mila euro. Fare affidamento in autonomia non vuol dire fare affidamento diretto, perché le soglie dell’affidamento diretto restano fisse a 140mila euro. Si possono mettere in atto procedure negoziate semplificate in autonomia fino a 216mila euro”.
Inoltre, Anac ha detto che “la soglia di rilevanza europea è pari a euro 750mila per gli appalti di servizi sociali e assimilati. Questo ha permesso alle scuole di spingere la propria attività in autonomia ben oltre i 140mila euro”, sottolinea il formatore.
Sopra i 140mila euro, per gli affidamenti fino alla soglia europea (216mila, 750mila) si può procedere autonomamente con gli strumenti di negoziazione messi a disposizione da una centrale di committenza qualificata. Si farà una procedura negoziata semplificata, scegliendo come criterio di valutazione l’offerta economicamente più vantaggiosa. Oppure si può aderire all’accordo quadro Consip senza limiti di fornitura.
L’artificioso frazionamento della spesa
La nota Anac entra nel merito di una problematica che riguarda l’artificioso frazionamento della spesa, cioè “la possibilità, dato un valore stimato dell’appalto, di suddividere quell’appalto in più appalti diversi, ma non si parla di lotti – sottolinea Schember -, ma di appalti singoli”. Il frazionamento si può fare purché i vari appalti “abbiano una propria funzionalità e una propria discrezionalità”. Due parole a cui prestare attenzione.
Schember si affida alla citazione di alcuni articoli che vengono in aiuto alle scuole, evitando loro di incorrere in possibili errori. Uno è l’Art.14 che dice che si può fare affidamento diretto fino a 140mila euro e parla anche del frazionamento. “E’ la stazione appaltante che decide il valore stimato di un appalto, siamo indipendenti se operiamo in modo corretto, ma si deve stare attenti al discorso del frazionamento”, raccomanda Schember.
C’è un altro punto su cui concentra l’attenzione ed è la figura cardine dei viaggi di istruzione, che è il responsabile unico di procedimento, ma esiste anche un’altra figura che è il direttore dell’esecuzione, che coincide con il Rup, che nella scuola di solito coincide con il dirigente scolastico. Schember evidenzia che, le condizioni in cui il Rup deve obbligatoriamente nominare il direttore dell’esecuzione è in caso di “servizi alberghieri turistici e ristorazione e in caso di servizi culturali e sportivi”. E in un viaggio di istruzione il direttore dell’esecuzione non può che essere il docente che accompagna le classi in quanto “è l’unico che può controllare che l’esecuzione venga portata avanti in modo corretto”.
Il principio di rotazione
Un altro punto messo in evidenza è il principio di rotazione degli affidamenti, che non va dimenticato. A quanto illustrato da Schember “non si possono affidare allo stesso operatore economico due appalti consecutivi, rientranti nella stessa categoria merceologica e rientranti nelle stesse fasce di costo”. Il consiglio che dà alla scuola è quindi di individuare le fasce di costo.
“Visto che la scuola non riesce a programmare tutti i viaggi assieme, se ha in programma di fare un viaggio a dicembre e uno a febbraio e se sono due fasce di costo diverse, può bypassare il principio di rotazione, affidandosi alla stessa agenzia di viaggi con cui si è trovata bene”. L’altra deroga è sulle categorie merceologiche (Cpv). In questo caso il consiglio dato alle agenzie è di dotarsi di più codici differenti.
Schember ha anche sottolineato che “il noleggio con conducente, cioè le gite di un giorno, appartengono a una categoria diversa e possono non rientrare nella rotazione”. La raccomandazione è di non confondere il fatto che il principio di rotazione si basi sulla categoria merceologica, mentre per l’artificioso frazionamento conta la finalità dell’acquisto, non la categoria merceologica.
Se l’Art. 14 vieta l’artificioso frazionamento, l’Art.58 vieta l’artificioso accorpamento, cioè riguarda le procedure negoziate per lasciare spazio alle mini e alle micro imprese.
L’autonomia delle istituzioni scolastiche
Il punto focale messo in evidenza da Zerbini è il fatto che sia preservata l’autonomia delle istituzioni scolastiche. Prima la convinzione diffusa era che, superata una certa soglia di importo, la scuola non potesse essere libera di scegliere l’operatore a cui affidare il viaggio. In realtà si è visto che non è così, in quanto l’autonomia della scuola è mantenuta.
“L’idea del codice degli appalti non è quello di creare delle gabbie – afferma Zerbini -, ma di trovare la soluzione migliore nel tempo più breve possibile (Art.1 Codice degli appalti). La scuola è autonoma e i viaggi sono scelte precise, educative, formative, proprio per questo ciascuna tipologia di viaggio deve essere accorpata in modo coerente. Fatto ciò, la scuola deve valutare qual è la procedura più adatta. Da 0 a 140mila euro può fare l’affidamento diretto, la novità è che da 140mila a 216mila euro può gestire in casa la procedura, senza rivolgersi a una centrale qualificata; quindi, da 0 a 216mila euro, per ciascuna tipologia di viaggio la scuola gestisce in autonomia”.
I vantaggi derivanti sono in termini di tempo risparmiato e di costi minori, “visto che più il tempo passa più i costi aumentano”. Se poi in una delle varie tipologie di viaggio “si supera la soglia dei 216mila euro, allora la scuola deve accedere alle centrali qualificate”.
L’accordo quadro
Detto ciò, entra in campo l’accordo quadro Consip, che è una delle possibilità che si hanno a disposizione, ma non è l’unica esistente, spiega Zerbini, “oltre a quello fatto da Consip c’è anche quello fatto dalla Regione Friuli, da Roma Capitale, dagli enti della Valsassina”. A intervenire sul tema anche Lino Pirro, componente del Consiglio Generale Aidit, che ha sottolineato come in Italia esistano “una ventina di stazioni appaltanti che possono essere utilizzate”.
E’ stato inoltre sottolineato che l’accordo quadro non è obbligatorio, è una scelta della scuola che può decidere se procedere in autonomia con la sua agenzia di fiducia o rivolgersi a una agenzia che non conosce perchè scelta con una procedura di gara Consip. Nell’accordo quadro i viaggi di istruzione sono divisi in 4 tipologie di integrazione e 8 lotti, mentre gli stage linguistici all’estero in 2 lotti.
L’apporto del Mitur
A parlare del ruolo che il Mitur intende assumere a sostengo delle adv e degli operatori che operano in questo segmento del turismo organizzato è stato Gianluca Caramanna, membro del Parlamento italiano e consigliere del ministro del Turismo per le relazioni istituzionali.
In tale ambito il Mitur non ha una competenza diretta, se non di regia, “la competenza è del ministero dell’istruzione e del Mef, ma il Mitur ha attenzionato il tema negli anni precedenti con un tavolo che porterà avanti per le piccole e medie imprese a fronte delle nuove regole. Si dovrà cercare di salvaguardarle e di capire i risvolti per istituti e aziende più piccole”.
Caramanna ha proseguito, affermando che “Consip è sinonimo di trasparenza e regolarità, ma ciò non toglie che ci sarà da parte nostra una attenzione particolare, solleciterò il ministro nel convocare una riunione per fare in modo che adv e operatori possano essere tutti sullo stesso piano nel rispetto delle regole. E’ un tema che seguirò, pur non avendo la competenza diretta”.
Le istanze delle agenzie
Il settore dal canto suo vorrebbe un coordinamento più stretto tra Mitur e ministero dell’Istruzione e il webinar è stata l’occasione per potare avanti ancora una volta le istanze delle agenzie in tal senso. “Sono stato sollecitato da tutte le sigle associative – ha detto Caramanna – nell’attenzionare questo problema, nel fare in modo che ci sia la massima trasparenza e che non siano penalizzate le aziende drenanti, le pmi che avrebbero più difficoltà”. Caramanna si è detto anche disponibile a ricevere tutte le segnalazioni su complessità e problemi per apportare i miglioramenti necessari.
Stefania Vicini
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