La presenza di coperture retrattili e chiusure laterali amovibili non è sufficiente a qualificare un manufatto come pergotenda. Ai fini edilizi, occorre valutare l’opera nel suo complesso, considerando caratteristiche strutturali, grado di chiusura, dotazioni impiantistiche e destinazione funzionale, per accertare se mantenga una funzione accessoria di protezione dello spazio esterno oppure determini una stabile trasformazione urbanistico-edilizia.
Su questo confine interviene il Consiglio di Stato, Sez. II, con la sentenza 31 luglio 2026, n. 6181 (testo in calce), pronunciandosi sulla qualificazione edilizia di due strutture a servizio di un’attività agrituristica, dotate di coperture retrattili e chiusure vetrate scorrevoli. Il nodo interpretativo riguarda la riconducibilità delle opere all’edilizia libera oppure alla nuova costruzione soggetta a permesso di costruire. La questione assume particolare rilievo alla luce delle modifiche introdotte dal d.l. n. 69/2024, convertito dalla Legge n. 105/2024.
Le opere contestate e la loro destinazione alla ristorazione
La controversia riguardava due manufatti realizzati a servizio di un’azienda agricola con attività agrituristica. Il primo, qualificato come pergotenda, aveva una superficie di 62,4 mq ed era costituito da una copertura retrattile in telo impermeabile, sostenuta da una struttura in acciaio, con chiusure perimetrali in vetro scorrevole. La presenza di pavimentazione in grès porcellanato, impianto elettrico, sistemi di climatizzazione e riscaldamento, oltre a un banco per la distribuzione delle bevande, ne consentiva l’utilizzo stabile come sala di ristorazione.
Il secondo manufatto, una tettoia di 35 mq, presentava caratteristiche analoghe, essendo dotato di pavimentazione, impianti e chiusure vetrate scorrevoli. Per entrambe le strutture, il Comune aveva escluso la funzione meramente accessoria di protezione dagli agenti atmosferici, ravvisando un ampliamento stabile degli spazi destinati alla ristorazione.
Il nodo della controversia riguardava quindi la qualificazione urbanistico-edilizia delle opere: stabilire se la presenza di elementi retrattili e amovibili fosse sufficiente a ricondurle all’edilizia libera oppure se, per configurazione strutturale e utilizzo effettivo, integrassero una trasformazione edilizia rilevante, soggetta a permesso di costruire.
Secondo il Consiglio di Stato, la pergotenda si caratterizza per la funzione prevalente di schermatura, rispetto alla quale la struttura rigida deve mantenere un ruolo accessorio e di sostegno, senza assumere autonoma rilevanza edilizia. La qualificazione dell’opera richiede, tuttavia, una valutazione complessiva che tenga conto non soltanto delle caratteristiche costruttive, ma anche della presenza di chiusure, pavimentazioni, impianti e modalità di utilizzo. Occorre, in particolare, verificare se lo spazio conservi la propria natura esterna oppure sia stato trasformato in un ambiente stabilmente fruibile, indipendentemente dalle condizioni atmosferiche.
La pergotenda può migliorare l’utilizzabilità di uno spazio aperto, ma non trasformarlo sostanzialmente in un locale interno. La retrattilità della copertura, pertanto, non è di per sé sufficiente a escludere la rilevanza urbanistico-edilizia dell’intervento quando l’insieme delle opere determini una trasformazione stabile sotto il profilo strutturale e funzionale.
Il limite dell’edilizia libera dopo il “Salva Casa”
La medesima impostazione trova oggi un espresso riferimento nell’articolo 6, comma 1, lett. b-ter), d.P.R. n. 380/2001, introdotto dal decreto legge n. 69/2024, che riconduce all’attività edilizia libera le opere di protezione dal sole e dagli agenti atmosferici, costituite, tra l’altro, da tende, tende a pergola anche bioclimatiche, teli retrattili anche impermeabili ed elementi di protezione solare mobili o regolabili, ammettendo altresì le strutture fisse necessarie al loro sostegno.
L’ampliamento della fattispecie liberalizzata è, tuttavia, accompagnato da una delimitazione negativa altrettanto significativa, poiché tali opere non devono determinare la creazione di uno spazio stabilmente chiuso, con conseguente variazione di volumi e superfici: previsione che impedisce di far coincidere l’edilizia libera con la semplice utilizzazione di una determinata soluzione tecnologica.
Il problema non consiste nello stabilire se il singolo componente, tenda, vetrata o struttura di sostegno, sia astrattamente riconducibile a una delle opere contemplate dall’articolo 6, ma se l’intervento unitariamente considerato determini una trasformazione edilizia riconducibile alle categorie per le quali l’ordinamento richiede un titolo abilitativo.
Diversamente, la scomposizione artificiosa dell’opera nei suoi elementi costitutivi consentirebbe di ricondurre all’attività libera un organismo complessivamente produttivo di superficie e volume per il solo fatto che alcune delle sue componenti, considerate isolatamente, appartengano a tipologie liberalizzate.
VEPA, impianti e stabilità funzionale dell’opera
La presenza di vetrate panoramiche amovibili non modifica il criterio di qualificazione, poiché la loro inclusione tra gli interventi eseguibili in edilizia libera non comporta che qualsiasi delimitazione realizzata mediante elementi vetrati scorrevoli sia, per ciò solo, urbanisticamente irrilevante.
L’amovibilità rappresenta una caratteristica della fattispecie, non un criterio autosufficiente: occorre verificare se le vetrate mantengano una funzione temporanea di protezione di uno spazio che conserva natura esterna, oppure concorrano, insieme alle altre componenti, alla formazione di un ambiente stabilmente utilizzabile.
Nel caso esaminato, esse si inserivano in un organismo composto da struttura portante, copertura, pavimentazione, impianti e arredi, il cui effetto complessivo era quello di consentire l’utilizzazione dello spazio quale sala destinata alla somministrazione.
Analoga cautela richiede il rilievo attribuito alla climatizzazione e al riscaldamento, poiché dalla decisione non può ricavarsi un automatismo in forza del quale la presenza di una stufa o di un apparecchio destinato al raffrescamento, trasformi necessariamente la pergotenda in nuova costruzione; tali elementi acquistano, piuttosto, valore sintomatico della funzione concretamente attribuita al manufatto, dovendo essere valutati insieme alle chiusure, alla pavimentazione, agli arredi, alle dimensioni e alle modalità di utilizzazione.
Nel caso deciso, la compresenza di climatizzazione estiva e riscaldamento invernale contribuiva a dimostrare che la struttura era organizzata per consentire un utilizzo continuativo, indipendentemente dalle condizioni climatiche esterne, assumendo, quindi, rilievo nell’ambito di un più ampio giudizio sulla stabilità dell’esigenza soddisfatta dall’intervento.
Amovibilità materiale e precarietà urbanistico-edilizia
Il medesimo ragionamento consente di distinguere la mera reversibilità materiale dell’opera dalla precarietà rilevante sul piano urbanistico-edilizio, la quale non può essere desunta esclusivamente dalla possibilità di smontare, ripiegare o far scorrere le singole componenti, dovendo essere apprezzata soprattutto alla luce della natura temporanea o permanente dell’esigenza soddisfatta.
Un manufatto realizzato mediante elementi astrattamente rimovibili può, infatti, determinare una trasformazione stabile quando sia preordinato a soddisfare esigenze durevoli e modifichi in maniera non occasionale le modalità di utilizzazione dello spazio.
Nel caso sottoposto al Consiglio di Stato, l’impiego delle strutture come spazi destinati alla ristorazione, unitamente alle dimensioni, alle chiusure, alla pavimentazione e alla dotazione impiantistica, rendeva evidente il carattere non contingente dell’esigenza soddisfatta, sicché la retrattilità della copertura e la scorrevolezza delle vetrate non potevano essere assunte quali elementi sufficienti per escludere la stabilità della trasformazione.
La precarietà edilizia, in altri termini, non coincide con la precarietà costruttiva: ciò che assume rilievo è l’oggettiva destinazione dell’opera e la durata dell’utilità alla quale essa risponde.
La SCIA non copre un’opera diversa da quella dichiarata
Un ulteriore profilo riguardava la precedente presentazione di una SCIA, rispetto alla quale l’interessato sosteneva che il mancato tempestivo esercizio dei poteri inibitori dell’Amministrazione avesse determinato il consolidamento della situazione edilizia.
Il Consiglio di Stato esclude tale conclusione, muovendo dalla necessaria corrispondenza tra l’intervento rappresentato nella segnalazione e quello materialmente realizzato, poiché gli effetti riconducibili alla SCIA non possono estendersi a opere che, per consistenza strutturale o configurazione funzionale, risultino diverse da quelle portate a conoscenza dell’Amministrazione.
Il mancato esercizio dei poteri inibitori, rispetto a una struttura dichiarata come pergotenda, non può, quindi, attribuire copertura amministrativa a un organismo edilizio qualitativamente differente, né il nomen iuris utilizzato dal privato può assumere efficacia costitutiva della qualificazione giuridica dell’intervento, la quale discende dalle caratteristiche oggettive dell’opera e dalla disciplina concretamente applicabile.
È l’effetto unitario della trasformazione a determinare il titolo edilizio
La sentenza n. 6181/2026 del Consiglio di Stato consente, in definitiva, di ricondurre il problema della qualificazione di pergotende, VEPA e strutture composite a un criterio unitario, secondo il quale il regime edilizio applicabile non può essere individuato attraverso la mera ricognizione delle singole componenti dell’opera, ma deve essere determinato valutando l’effetto che la loro combinazione produce sulla conformazione e sulla destinazione dello spazio.
Una copertura retrattile può essere compatibile con la pergotenda, le vetrate scorrevoli possono rientrare nella disciplina delle VEPA e gli impianti di climatizzazione, isolatamente considerati, non determinano alcuna automatica qualificazione in termini di nuova costruzione; quando, tuttavia, tali elementi siano coordinati in un assetto strutturale unitario, che consenta di delimitare stabilmente lo spazio, proteggerlo dalle condizioni climatiche e destinarlo continuativamente all’esercizio di un’attività, la qualificazione non può arrestarsi alla natura delle singole componenti.
Il discrimine non coincide con la contrapposizione tra struttura fissa e struttura amovibile, ma con la diversa intensità della trasformazione urbanistico-edilizia prodotta: finché l’intervento rimane funzionalmente servente rispetto a uno spazio che conserva la propria natura esterna, limitandosi a migliorarne le condizioni di fruibilità, può operare il regime liberalizzato dell’art. 6 d.P.R. n. 380/2001; quando, invece, la combinazione delle opere determini la formazione di uno spazio stabilmente delimitato, autonomamente fruibile e destinato a soddisfare esigenze durevoli, la presenza di componenti astrattamente riconducibili all’edilizia libera non è sufficiente a sottrarre l’intervento al regime proprio dell’effettiva trasformazione realizzata.
La questione non consiste tanto nello stabilire se il manufatto presenti una tenda retrattile, una VEPA o un impianto di climatizzazione, quanto nell’accertare se, attraverso la combinazione di tali elementi, lo spazio esterno abbia conservato la propria originaria funzione oppure sia stato trasformato in un ambiente stabilmente utilizzabile: è su tale risultato unitario, strutturale e funzionale, che deve essere individuato il titolo edilizio necessario.
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